El desarrollo económico de las regiones desérticas, como las del centro oeste argentino o chileno, se ha visto impactado en los últimos años por mega sequías, fenómeno extremo que incide en la disponibilidad de agua indispensable para la vida y para cualquier actividad productiva.
Las cuencas de los ríos Mendoza y Tunuyán, donde se desarrolla principalmente la actividad vitivinícola provincial, vienen padeciendo un significativo descenso de los caudales -superficiales y subterráneos- disponibles.
A pesar de ser la vid el cultivo al que se le distribuye el mayor porcentual de agua (37%), si lo comparamos con los frutales que reciben un 24% y las hortalizas a las que se destina un 12% aproximadamente, los impactos futuros de la sequía prolongada amenazan la actividad y todo indica que, para la próxima temporada, la disponibilidad de caudales no aumentará.
Nuestra provincia, por estar ubicada en la denominada Diagonal Árida de Sudamérica, se caracteriza por disponer de escasos recursos hídricos. Es por ello que cuenta con un régimen legal de uso y preservación del agua que contiene disposiciones típicas de zonas áridas, pero hace más de diez años que esa escasez se ha agravado por eventos de sequía más recurrentes y prolongados.
La centenaria Ley de Aguas de Mendoza fue dictada en 1884 para regular las aguas superficiales, siendo pionera en la materia en Latinoamérica. Permitió transformar la matriz provincial forjada en la colonia hacia una sociedad que ha crecido y se ha desarrollado en base al uso del agua en un oasis agroindustrial. Sus principales disposiciones fueron perfeccionadas por la Constitución Provincial de 1916, que consagró como principios rectores e inamovibles en la materia a la inherencia del agua a la tierra, la participación, la autoridad única y la descentralización administrativa, entre otros-. Sin embargo el Derecho de Aguas mendocino legisla separadamente los distintos estados en que el agua aparece en la naturaleza, sin considerarla como la unidad que implica el ciclo hidrológico.
Desde 1884 y hasta la actualidad se han sancionado más de 120 leyes provinciales y nacionales, que han modificado, derogado o impactado sobre la Ley de Aguas mendocina. Como ejemplo de ello, y solo por nombrar algunas, podemos mencionar las leyes de aguas subterráneas (n° 4035 y 4036), la reforma de la Constitución Nacional de 1994 o el nuevo Código Civil y Comercial sancionado en 2015.
Además de ello, la autoridad del agua local -el Departamento General de Irrigación- en el marco de sus facultades de origen constitucional, no solo ha reglamentado en numerosas oportunidades la legislación hídrica, sino que ha debido suplir con sus disposiciones cuestiones no reguladas en la ley.
Es que la Mendoza de fines del siglo XIX era muy distinta a la actual. Según el censo de 1895 la provincia tenía 116.000 habitantes, y el área irrigada rondaba las 30.000 hectáreas. Hoy la habitan alrededor de 2.000.000 de personas, más del 60% de los cuales residen en el área metropolitana y consumen de manera directa o indirecta casi 700 litros per capita/día y contamos con cerca de 325.000 hectáreas de cultivos para irrigar. Y como ya mencionamos, los ríos de nuestra provincia hace más de 10 años que ya no son los mismos de aquella época, ni lo serán en el futuro.
Expertos del Instituto Argentino de Nivología, Glaciología y Ciencias Ambientales (IANIGLA) advierten sobre una constante tendencia de disminución de escorrentía como consecuencia de un declive en las nevadas, no teniendo precedentes la gravedad de la actual sequía en los últimos 600 años, siendo la más extensa en los últimos 110 años.
Es que el cambio climático nos está golpeando, y lo hará con más fuerza en el futuro: el Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC) anuncia modelos, que en Cuyo, impactarán con futuras mermas de entre el 10 al 30% de los caudales.
Esta problemática situación va acompañada de innumerables cambios en la sociedad que impactan con mayor presión sobre los recursos hídricos y desafían a la gestión del agua, con nuevas exigencias en cuanto a la protección del ambiente, la calidad de vida, cambios de uso del suelo y desarrollo urbano, conflictos entre usos y usuarios, junto a la circunstancia de que las posibilidades tecnológicas para el uso eficiente del agua no están al alcance de todos los usuarios.
Pero ya en el siglo pasado, algunos técnicos locales -como Elena Abraham y Mario Salomón- observaban que nuestra centenaria ley fue dictada para una sociedad colonial agrícola siguiendo el modelo de la vieja ley española, pero a diferencia de España –que cambió su norma en 1985- los mendocinos no hemos avanzado, ocasionando impacto negativo en la calidad y cantidad de agua disponible.
En el mismo sentido se expresó el experto Ingeniero Jorge Chambouleyrón, Superintendente General de Irrigación hasta 1989, quien afirmaba que la administración del agua quedó desactualizada porque los legisladores no previeron a tiempo las exigencias de la sociedad moderna. Otros como Bertranou y Llop expresaron que el primer criterio para enfrentar el problema central del agua es adaptar el marco jurídico a las condiciones presentes. Todas estas opiniones coincidían con lo que en idéntico sentido afirmaba el célebre Ingeniero Galileo Vitali en 1940.
La diversidad normativa en materia de aguas ha generado un régimen complejo, extenso, de difícil acceso y conocimiento incluso para los expertos, que no han tenido reparos en criticar tal situación. Castello (primer tratadista de Derecho de Aguas argentino) en su obra de 1921 acusaba a la legislación mendocina de contradictoria. En la misma línea, el maestro Marienhoff había expresado en 1939 que la legislación en la materia resulta inorgánica, contradictoria y de difícil manejo, aconsejando la pronta sanción de un Código de Aguas. Otros grandes juristas mendocinos como -Joaquín López y César Magnani- sostenían hace más de 30 años que el sistema legal vigente en Mendoza era copioso y desordenado.
La falta de un código de aguas en Mendoza también fue señalada como un problema por Guillermo Cano en 1967, quien observó que si bien la Ley de Aguas fue excelente en su hora actualmente estaba obsoleta y era necesario un Código de Aguas. Por su parte el reconocido profesor Mathus Escorihuela de manera categórica ha sostenido que la legislación vigente es un obstáculo al uso eficiente del agua, y no solo ha propugnando como solución dictar un nuevo Código de Aguas, sino que incluso ha participado en procesos a tal fin, mientras que el Dr. Edgardo Díaz Araujo observó oportunamente la necesidad de incorporar en los presupuestos fundantes del régimen jurídico la disminución de caudales que está generando el cambio climático.
Por otra parte, si hacemos un análisis comparado de la legislación en materia de aguas de las provincias argentinas advertimos que el 63% de ellas han desarrollado su legislación bajo la técnica de la codificación; más de 13 provincias han renovado su legislación hídrica durante el siglo XX y 10 de ellas lo hicieron durante el siglo XXI, luego de la reforma constitucional de 1994.
Este pequeño repaso de antecedentes busca destacar más de un siglo de coincidencias sobre la necesidad de sistematizar en un código el conjunto de leyes y reglamentos dispersos que hoy rige el uso y la protección del agua en Mendoza.
Codificar el régimen legal de aguas implica mucho más que recopilar normas; es dar unidad orgánica al conjunto de disposiciones que hoy están dispersas y que fraccionan el ciclo hidrológico. Implica unificar y facilitar el acceso a su contenido, evitando esfuerzos interpretativos para integrar normas diversas dictadas en épocas distantes.
La codificación tiene como principal ventaja reunir en un todo coherente y sistemático las leyes que refieren a la misma materia, elimina las disposiciones contradictorias, completa faltantes que han sido reconocidos por la doctrina o la jurisprudencia y disipa ambigüedades, todo lo cual brinda por ende mayor seguridad jurídica.
Los principios que la Constitución de Mendoza fija en la materia serán la guía indispensable e inexorable para tal labor, ya que la legislación de aguas solo puede ser dictada u ordenada enmarcada en los mismos, además de ser fundamental el compromiso y la participación de todos los sectores de la sociedad mendocina.
De cara a 2050, la planificación hídrica estratégica y un marco normativo sistematizado y ordenado serán las herramientas clave para hacer frente a los desafíos que nos impone el crecimiento demográfico y el desarrollo económico, ambiental y social sostenible de nuestra provincia en un contexto de cambio climático.
*La autora es abogada, profesora de Derecho de Aguas e investigadora.
“Las opiniones vertidas en este espacio no necesariamente coinciden con la línea editorial de Diario Los Andes”.
